28 февраля 2022 года: всего через 4 дня после начала полномасштабного российского вторжения Украина подала заявку на вступление в ЕС. Из Киева президент Владимир Зеленский потребовал немедленного принятия страны по «специальной процедуре» — хотя такой процедуры в правилах вступления в ЕС не существует, — а уже через несколько часов главы правительств 8 стран — членов союза выступили за ускоренный процесс. Председатель Еврокомиссии Урсула фон дер Ляйен политически поддержала позицию о том, что Украина «относится к европейской семье».

Это стало кульминацией процесса, начавшегося как минимум в 2013 году, когда решение тогдашнего президента Виктора Януковича не подписывать соглашение об ассоциации с ЕС спровоцировало протесты Евромайдана. Во время их разгона и столкновений в Киеве были убиты десятки демонстрантов; часть украинского общества буквально заплатила жизнью за идею «Европы» как политической и моральной судьбы, а не только как социально-экономического ориентира.

За рамками сотрудничества в соответствии с Европейской политикой соседства европейская интеграция в Киеве давно подавалась как обещание модернизации и выход из постсоветского застоя. Эту тему часто использовали в предвыборных кампаниях проевропейские партии. Для многих европейских столиц, напротив, украинские амбиции — в частности, после Оранжевой революции — требовали осторожного управления и воспринимались как чувствительный геополитический и институциональный риск, особенно в начале 2000-х годов, когда отношения с Россией многие государства ЕС считали крайне важными. Известная фраза тогдашнего председателя Еврокомиссии Романо Проди, сказанная в 2002 году, что у Украины «столько же шансов вступить в ЕС, сколько у Новой Зеландии», точно передавала скепсис того времени.

Сопротивление в Нидерландах

2014 год стал первым переломным моментом: соглашение об ассоциации между ЕС и Украиной было подписано в два этапа — в марте и июне 2014 года — и полностью вступило в силу только 1 сентября 2017 года, после неожиданного общественного сопротивления в Нидерландах. Оно включало в себя углублённую и всеобъемлющую зону свободной торговли, которая приблизила значительную часть украинского законодательства и стандартов к европейским. В том же десятилетии появился ещё один конкретный символ, которого миллионы украинцев ждали много лет: с июня 2017 года граждане Украины с биометрическими паспортами получили право без виз ездить в Шенгенскую зону на короткий срок — до 90 дней в течение 180-дневного периода.

Но до 2022 года членство оставалось скорее перспективой на будущее, чем реальным графиком. В своей оценке 2022 года Еврокомиссия увязала прогресс с проведением структурных реформ в сферах верховенства права, борьбы с коррупцией и ограничения влияния олигархов. Она признала достигнутый прогресс, но указала и на системные слабости. На заднем плане сохранялась так называемая усталость от расширения после 2004 года, усиленная экономическим кризисом и годами жёсткой экономии после 2008-го; последней страной, вступившей в ЕС, была Хорватия в 2013 году. Лишь после российского вторжения перспектива Украины стала более конкретной: в конце концов, расширение ЕС — это прежде всего политическое решение.

Копенгагенские критерии

Вступление в ЕС — это не политическая «награда», которую можно выдать по желанию; его рамки закреплены в договорах. Статья 49 Договора о ЕС позволяет любому европейскому государству, уважающему ценности союза, подать заявку, после чего начинается долгий процесс, в котором ключевую роль играют оценки Еврокомиссии и единогласные решения государств-членов. Содержательным ориентиром служат Копенгагенские критерии, сформулированные в 1993 году: стабильные демократические институты и верховенство права, включая соблюдение прав человека и прав меньшинств; функционирующая рыночная экономика; а также способность взять на себя обязательства, связанные с членством, — то есть принять acquis ЕС, политическое и правовое наследие европейской интеграции, — и выдерживать конкуренцию на внутреннем рынке.

Технически речь идёт о приведении законодательства в соответствие с 33 главами acquis ЕС. По нынешней методике они объединены в 6 кластеров: основы, внутренний рынок, конкурентоспособность и инклюзивный рост, зелёная повестка и устойчивая коммуникация, природные ресурсы, сельское хозяйство и сплочённость, а также внешние отношения. При этом действует ключевое политическое правило: кластер «Основы» открывается первым и закрывается последним, поскольку именно он определяет темп и достоверность всего процесса.

7 приоритетов

Когда 17 июня 2022 года Еврокомиссия рекомендовала предоставить Украине статус страны-кандидата, она одновременно обозначила 7 первоочередных задач: реформу Конституционного суда; продолжение судебной реформы; меры по борьбе с коррупцией, включая руководство антикоррупционными органами САП и НАБУ; правила противодействия отмыванию денег; реализацию «антиолигархического закона» в соответствии с рекомендациями Венецианской комиссии; приведение законодательства об аудиовизуальных медиа в соответствие с европейскими нормами; а также пересмотр законов о национальных меньшинствах. В докладе по Украине за 2024 год Еврокомиссия восстановила последовательность шагов, которые привели к формальному открытию переговоров о вступлении в июне 2024 года. Там же было сказано, что оставшиеся шаги завершены, а реформы оценены как удовлетворительные, так что переговорная рамка могла быть принята.

Проблема, однако, в том, что acquis ЕС требует многолетней проверки, открытия и закрытия кластеров и, прежде всего, единогласных решений на каждом этапе — от продвижения по процедуре до окончательной ратификации. И именно здесь вступают в игру национальные вето. В последние месяцы наиболее систематическое сопротивление исходит от Венгрии Виктора Орбана, тогда как Словакия Роберта Фицо — ещё одно правительство, близкое к кремлёвским позициям, — увязала свою поддержку со «строгим толкованием» условий вступления. Обе страны, а также ультраправые и популистские партии в других частях ЕС предупреждают о якобы непосильных расходах, которые Украина может создать для бюджета союза.

Парадокс

По словам Романа Петрова, обладателя кафедры Жана Монне по праву ЕС в Киево-Могилянской академии, это привело к парадоксальной ситуации: кластеры «официально» не открыты, но техническая работа неформально продолжается в так называемом львовском формате, пока Киев ждёт политического единогласия, чтобы превратить эти шаги в формальные фазы переговоров.

Впрочем, такое единогласие может быть достигнуто ещё не скоро, несмотря на десятибалльный план, который представили еврокомиссар по расширению Марта Кос и украинский вице-премьер Тарас Качка, чтобы ускорить реформы и разблокировать кластеры. «Сейчас у нас проблемы с рядом стран, которые занимают откровенно антиукраинскую позицию: прежде всего это Венгрия и Словакия. Конечно, в будущем эти правительства могут измениться — в Венгрии, например, в апреле запланированы выборы, и партия Орбана в опросах отстаёт почти на 10 пунктов, — говорит Петров. — Но антиукраинская волна правопопулистских правительств может и усилиться, в том числе в Западной Европе. Страны с наибольшим риском — Франция и Германия».

В последние месяцы многие аналитики и политики призывают к более быстрому и упрощённому расширению — не только для Киева, но и для других кандидатов, находящихся на продвинутой стадии: Черногории, Молдовы и Албании — стран, которые значительно меньше и геополитически менее значимы, чем Украина. Новые надежды породило заявление главы европейской дипломатии Каи Каллас, которая в ноябре сказала, что новые вступления в ЕС возможны уже к 2030 году.

«Упрощённое членство»

Для Украины такие сценарии вновь стали обсуждаться во время медленных и непрозрачных мирных переговоров между Киевом и Москвой, которые при посредничестве США велись с участием Дональда Трампа. В частности, обсуждалась идея принять Украину уже в 2027 году как часть тех гарантий безопасности, которых добивается президент Зеленский, — в форме «упрощённого членства»: технически внутри ЕС, но без полного набора прав, включая право вето. В одной из недавних статей главный корреспондент Politico по делам ЕС Зоя Шефталович описала 5 шагов, которые могли бы сделать вступление в 2027 году возможным.

«Я не считаю это реалистичной перспективой, — говорит Петров. — Сначала нужно определиться с понятиями. Если мы говорим о полном членстве в традиционном смысле, то такие сроки нереалистичны. К 2027 году Украина этого не добьётся; переговоры ещё даже не начались, потому что их блокируют Будапешт и Братислава. Если же речь идёт о каких-то других форматах, то нужно помнить: никакого “частичного членства” без права голоса просто не существует. На мой взгляд, это популистские нарративы без реального содержания. Либо мы говорим о полном членстве, либо ни о чём ином, потому что других форматов попросту нет. Реформа договоров необходима — хотя бы потому, что нынешняя система устарела и по-прежнему основана на единогласии, — но рассчитывать на неё в ближайшее время столь же нереалистично».

Германия против

Президент Зеленский дипломатично заявлял, что Украина как минимум попытается к 2027 году быть технически готовой к вступлению, хотя немецкий канцлер Фридрих Мерц уже исключил любую форму упрощённого членства для стран-кандидатов, включая Украину. А позиция Германии по-прежнему имеет большой вес в европейском балансе.

«Мы сталкиваемся с нарастающим напряжением между временем, необходимым для реализации надёжного и основанного на заслугах подхода, и растущим давлением внешних игроков на наших кандидатов — давлением, цель которого состоит в том, чтобы повысить политическую цену их продвижения по пути в ЕС», — сказала Кос в начале февраля в Таллине. «Наша модель расширения требует времени, стабильности и постепенных реформ. Но нынешняя геополитическая среда нестабильна и нередко строится на принуждении», — добавила она, предупредив, что любые новые модели, которые, возможно, будут рассматриваться, должны исходить из того же принципа: «Полное членство возможно только после завершения всех реформ». Ранее Кос уже предупреждала, что в союз нельзя принимать новых «троянских коней», чтобы не повторить венгерский сценарий.

Война как главный барьер

«Пока продолжается война, вступление невозможно. Я подробно писал об этом, — говорит Петров. — Оно невозможно по нескольким причинам: по соображениям безопасности, экономики и права. И сами государства-члены к этому не готовы — принять воюющую страну и тем самым взять на себя, в рамках принципа солидарности ЕС, ответственность за её территориальный суверенитет. Финансовая и военная помощь — это одно; отправка контингентов и солдат — совсем другое. Поэтому пока идёт война, вступление невозможно, даже если кто-то вспоминает кипрскую модель. Но Республика Кипр вошла в союз тогда, когда боевые действия уже десятилетиями были заморожены, существовал мирный план и были чётко очерчены границы».

Впрочем, это остаётся скорее предметом дискуссии, чем окончательно закреплённой позицией ЕС. Хотя политические, правовые и связанные с безопасностью препятствия по-прежнему серьёзны, вступление страны во время войны в Брюсселе всё чаще рассматривают не как абсолютную невозможность, а как беспрецедентный вызов. За последний год подготовка Украины к членству продвинулась сразу на нескольких уровнях. Так называемый «львовский формат» позволил остальным 26 государствам-членам вместе с Еврокомиссией ускорить процесс: Украина получила подробные ориентиры и технические критерии, которые обычно предоставляются лишь в ходе формальных переговоров. Сейчас работа ведётся уже на очень детализированном уровне; Еврокомиссия подготовила промежуточные и финальные ориентиры по темам от судебной реформы до системы государственных закупок. В то же время Урсула фон дер Ляйен во время своего последнего визита в Киев, приуроченного к четвёртой годовщине полномасштабного вторжения, говорила осторожнее: она отказалась поддержать цель Киева вступить в ЕС к 2027 году и подчеркнула, что вступление не может быть привязано к жёстким срокам, хотя Украина по-прежнему добивается чёткого графика.

Кая Каллас также заявила, что правительства стран ЕС не готовы назвать Украине конкретную дату вступления, несмотря на соответствующую просьбу Зеленского. На одной из панельных дискуссий Мюнхенской конференции по безопасности она сказала: «Предстоит ещё очень много работы».

По словам Петрова, среди обсуждаемых сейчас кластеров сильнее всего к стандартам ЕС приближен тот, который касается внешних отношений, то есть торговой политики, внешней политики, политики безопасности и обороны. Здесь гармонизация носит в основном политический и дипломатический характер и основана на координации между министерством иностранных дел и Брюсселем: «Во многом это задача именно МИДа — согласовывать нашу внешнюю политику с политикой ЕС».

Коррупция остаётся главным препятствием

В остальных главах картина иная. В кластере внутреннего рынка законодательные реформы технически возможны, но могут натолкнуться на «сопротивление отдельных экономических секторов, особенно в сельском хозяйстве и пищевой сфере», которые традиционно находятся под защитой государства. Самым важным спорным местом остаётся кластер «Основы», охватывающий верховенство права и коррупцию: здесь потребуются и непрерывные реформы, и конкретные результаты. «Коррупция никуда не исчезла, скандалы не прекращаются, и эти сферы всегда будут находиться под наблюдением ЕС». Скандал прошлым летом вокруг антикоррупционных органов НАБУ и САП — когда парламент попытался поставить их под государственный контроль, а Зеленский отступил только после массовых протестов, — показал, насколько хрупким может быть прогресс.

Многие реформы, добавляет Петров, трудно проводить и во время войны, особенно в таких сферах, как инфраструктурная связанность и зелёная трансформация, которые «требуют не только законов, но и инвестиций, и административного ресурса».

Он указывает и на два политических фактора, о которых часто забывают. Первый связан с развитием отношений между США и ЕС: любое стратегическое расхождение между Вашингтоном и Брюсселем неизбежно отразится на Киеве, который союзник обоих. В этом контексте остаётся неопределённым и будущее НАТО. Если альянс ослабнет или изменится, многие государства ЕС могут начать настаивать на создании общей европейской обороны — и в таком сценарии Украина, с её военным опытом и стратегическим весом, станет особенно востребованным партнёром.

В ЕС тоже необходимы реформы

Второй, часто недооценённый фактор — необходимость внутренних реформ самого ЕС. Нынешняя институциональная архитектура, основанная на Лиссабонском договоре, многими считается неподходящей для масштабного расширения. Одновременное вступление Украины, Молдовы и стран Западных Балкан потребовало бы глубоких перемен — от ограничения принципа единогласия в отдельных сферах до усиления общих политик, прежде всего в области обороны. Но такие переговоры между 27 государствами-членами были бы сложными и политически болезненными.

В итоге Петров соглашается с тем, что «расширение — это прежде всего политический процесс». Без единогласия государств-членов даже серьёзного прогресса в реформах может оказаться недостаточно: «Таковы правила». Каждому национальному парламенту предстоит ратифицировать вступление, и это ставит сложные вопросы: «Кто будет контролировать процессы в национальных парламентах? И какие правительства будут у власти в тот момент, когда начнутся голосования?»

Внутренняя политика ЕС как фактор

Даже такая ярко проукраинская страна, как Нидерланды, в 2016 году пережила остро спорный референдум по соглашению об ассоциации между ЕС и Украиной, который завершился победой евроскептиков, и до сих пор сохраняет осторожную позицию. Что произойдёт, если нечто подобное повторится — как это предлагал Орбан в Венгрии — или случится и в других странах? Эти факторы почти не зависят от Киева и в огромной степени определяются внутренней политикой внутри самого союза.

Поэтому у Украины остаётся только один путь: продолжать тяжёлую дорогу реформ, добиваясь конкретных усилий и конкретного прогресса несмотря на трудности войны, — и надеяться на более ясное небо над Брюсселем и столицами остальных 27 стран — членов ЕС.

Это перевод новостной статьи австрийского издания. Источник:  derstandard.at